Самое важное в этом законе то, что впервые регламентируются прокурорские проверки, причем закон «О прокуратуре» был принят в 1992 году, то есть — впервые за 25 лет. Проверки регламентируются в части того, в каких случаях [они должны проводиться], в какие сроки, что может запрашивать прокурор, какое решение он по итогам этого запроса может принять и так далее. Грубо говоря — регламентация прокурорских проверок всех юридических лиц.

Эта регламентация была в короткий период времени описана в приказе Генеральной прокуратуры, который не очень активно исполнялся, а потом и вовсе был отменен, поскольку он явно доставлял неудобства прокурорам. Именно произвол прокурорских проверок все эти 25 лет был их главным преимуществом: прокурор мог в любой момент любые организации как угодно долго проверять, и это явно не согласовывалось со всеми изменениями последних 15 лет — по крайней мере, когда проверки контролирующих органов стали регламентироваться.

Нельзя сказать, что важней: в разных ситуациях разные вещи важны. Важна сама прописанность, детализация последовательности шагов, четкость сроков, объем требований, последовательность их итогового решения.

Как было раньше: приходит прокурор или присылает по факсу требование, в котором написано, что завтра надо к 10 утра принести документы, объем которых в реальности составляет тысячи листов, и грозит ответственностью в случае неисполнения. Список документов не конкретизирован: принесите это, принесите то и так далее, а основания проверки не указаны — просто потому что «принесите», потому что требование прокурора подлежит исполнению безусловно.

Вы приносили эти документы или часть из них, прокурор вам за них ничего не давал, а результат этой проверки не предоставлял. Что там в итоге — нашли нарушения, не нашли нарушения, куда эти документы пошли… Если же были какие-то нарушения, то прокуратура вносила представление или предостережение или еще какую-нибудь меру прокурорского реагирования применяла. Можете ли вы ознакомиться с материалами проверки? Нет, не можете.

Как это должно быть теперь: за 10 дней до начала проверки прокурор присылает документ, в котором написан конкретизированный перечень запрашиваемых документов, там же написано, в связи с чем проводится проверка. Основанием проверки может быть информация о нарушении закона, которая там должна быть изложена. Документы, которые есть в распоряжении других государственных органов, прокурор запрашивать не вправе, как и документы, не относящиеся к этой проверке.

Проверка длится в течение одного месяца, возможно продление. По итогам проверки составляется акт, проверяемая организация вправе ознакомиться с материалами проверки, проверяющие разъясняют их права. По сути дела, это то, как проводятся проверки уже много лет в Налоговой службе, Министерстве юстиции и других контролирующих органах, где есть четкий административный регламент этих государственных функций.

Проверок будет становиться меньше, потому что теперь их сложнее организовывать и проводить, больше нужно на это времени в силу необходимости исполнять эти бюрократические процедуры. Что ценнее — прокурорские проверки будут более предсказуемыми, и появится меньше рисков для каких-то совсем произвольных инициатив, исходящих из прокуратуры: «А давайте проверим вот этих». Коррупционные составляющие тоже будут снижены, потому что у прокуратуры не так много осталось полномочий, которыми они могут торговать; проверки юридических лиц — одно из этих полномочий, теперь им эту кормушку слегка прижали.

Прокуратуру уравняли и причесали, грубо говоря, под одну гребенку со всеми остальными контролирующими органами. Прокуратура продолжает терять позиции в сфере общего надзора. Классически, у прокуратуры было три основных функции: следствие (которое у нее изъяли окончательно после выделения Следственного комитета), надзор за соблюдением законности и поддержание государственного обвинения в суде. Общий надзор в силу его общности и произвольности представляет собой явный атавизм такого советского или даже имперского подхода: прокуратура — око государево, вот это вот все.

Общий надзор сокращается, потому что вытесняется ведомственными надзорами, грубо говоря, в каждой конкретной сфере есть государственный контролер: Роскомнадзор, Рособрнадзор, налоговая служба, Министерство юстиции и так далее.

Нужно понимать, что поправки к закону «О прокуратуре» были внесены на основании решения Конституционного суда, вынесенного два года назад, тогда была совсем другая внутриполитическая обстановка. Тогда это решение КС выглядело как действие в противоход существовавшему тренду давления на некоммерческие организации.

Обратиться в КС с жалобами на закон правозащитным организациям стало возможно после массового прокурорского наезда весной 2013 года по закону «Об иностранных агентах». Это такая «ответочка», которая отскочила от правозащитных организаций и ударила по прокуратуре.

Прокуроры приперлись в тысячу организаций, в том числе в ведущие правозащитные организации, тогда был всплеск правоприменения закона во всех возможных произвольных формах, которые прокуроры могли в рамках своего закона совершить. Прокуроры нарушали все, что только можно; многие организации пошли в суды с жалобами на прокуратуру, а после прохождения судебных инстанций получили право обратиться в Конституционный суд, что и сделали. КС объединил эти жалобы, это оказались жалобы «Агора», «Мемориала» и Комитета «Гражданское содействие».

Поправки касаются не только НКО. Несмотря на то, что они были приняты в связи с решением по жалобе некоммерческих организаций, изменения в законе коснулись всех юридических лиц, которых гораздо больше. В этом смысле правозащитники принесли пользу для гораздо большего количества юридических лиц, которые тоже страдают от прокурорских проверок. Поэтому привязывать изменения в законе к каким-то сиюминутным конъюнктурным политическим ситуациям нет никаких оснований.